致敬40年 | 酒类管理体制：从争论到务实

2018-11-13 19:05| 查看: 1348| 评论: 0

酒类是否恢复专卖管理体制，成为改革开放以来一个争论不休的问题，也是一个需要回答的问题。随着时间的推移，越来越多的人认识到酒类专卖已难持续，建立政府监管和行业自律相结合的酒类管理体制才是求真务实之道。

目前，国务院组建了国家食品安全委员会统管食品安全工作，国家工业和信息化部对酒类发展进行宏观指导，中国酒业协会、中国食品工业协会等行业组织协助政府发挥行业服务与行业管理职能。

通过40年的探索，政府监管与行业自律相结合的酒类管理体制初步建成。

酒类专卖的历史回顾

酒作为特殊商品，承载着文化、财政和社会等元素，因此受到历朝历代的重视。自古以来，酒政大致有三种形式：禁酒、税酒（寓禁于征）、榷酒（或称“榷沽”，即专卖）。

新中国成立后，也在不断探讨酒类产销管理的最佳模式。

据知情人介绍，我国从1951年开始对酒类产品实行专卖，将酒类产销全部纳入国家计划，轻工部门管生产，商业部门管销售，产品由指定的国营酒厂生产，国营糖酒公司进行统购包销。按照财政部颁发的《专卖事业暂行条例》，采取“先城市，后农村”的步骤，在各地设立酒类专卖机构，到1952年除台湾和西藏外大部分地区实行了酒类专卖管理，这对当时国家节约粮食、增加财政收入起到了重要作用。

但执行效果并不理想。针对粮食紧缺、农村小酒厂盲目发展、私卖私酿严重、偷漏税普遍等情况，1963年8月，国务院又发布了《关于加强酒类专卖管理的通知》，对酒类产销进行整顿。

“文革”期间，酒类专卖陷入停顿状态。1978年4月，国务院批准了原商业部、国家计委、财政部《关于加强酒类专卖管理工作的报告》，重申酒类专卖的方针。但是，许多省市并未恢复酒类专卖。

1980年，原商业部针对当时酒类专卖名存实亡的状况，向国务院建议取消专卖，另行研究管理办法，并自行撤销了专卖管理机构。

1980年后，国务院曾多次开会专门研究酒类管理问题。1990年，国务院第129次总理办公会，确定由国务院法制局牵头会同商业、轻工两部共同起草《酒类管理条例》，但对是否实行全国性的酒类专卖“暂不定论”。由于各种原因，该条例至今未出台。

但部分省市坚持了酒类专卖，有的还制定了地方性酒类管理法规。同时，一些部门和人士从良好的愿望出发，也在不断呼吁实施酒类专卖。为此，国家有关部门多次组织了认真的调查研究。

如1996年，国务院一位领导在《关于恢复酒类专卖制度，增加财政收入的建议》的一封群众来信上作了批示。根据批示精神，由国家经贸委牵头组成包括财政部、内贸部、农业部、轻工总会、国家税务总局、国家工商局、国家旅游局、海关总署等部门参加的联合调查组，先后赴贵州、四川、山东、广东、海南进行实地调查，并约请北京等8个省市的有关代表召开了座谈会，还向全国30个省区市发了调查问卷。此次调研全面深入，较有说服力地论证了酒类专卖难以为继的原因。

对酒类专卖的不同意见

调研过程中出现的不同意见，主要集中在对酒业的管理采取何种体制、谁来管怎么管的问题上，分歧的重点是要不要实行专卖管理。

部分地区和部门认为，“应尽早在全国实行统一的酒类专卖管理体制并出台国家酒类专卖法”。

他们认为，实行酒类专卖的必要性首先在于解决酒类产销中存在的各种问题，其次，解决产销条块分割管理体制问题，再次，解决酒类专卖机构长期政企不分、人员不落实、经费无来源等问题，最后是古今中外都有实行酒类专卖的先例。

可是对采取何种形式的专卖意见不统一：一些人强调，现代意义的酒类专卖管理已经不是过去“统购统销”的重现，其重点是突出“专管”而不是“专卖”。同时建议中央成立统一的酒类管理机构，各省成立相应的机构。一种意见认为，如果实行了专卖，就要像烟草行业一样，实行供、产、销一体化管理；但不同意商业的糖酒公司来搞，因其政企不分。还有一种意见认为，对酒类的管理仍要实行“专酿专营”。

但许多地方和部门则对酒类专卖持否定或保留态度，其理由是：

第一，“专卖”的概念不明确。有的从“垄断”的意义来谈（供、产、销一体化，国家垄断经营），有的从“专营”的意义来谈（国家指定专营机构经营，其他部门非经专营机构许可不得生产和运输），有的从“专管”的意义来谈（但同时强调企业性质不变、主管部门不变、财政结缴体制不变、销售渠道不变）。

第二，无论实行何种意义的专卖，目前的时机都不成熟。首先，我国酒类产销企业数量大，规模不等，多种经济成分并存，像烟草行业（全国只有一百六、七十家且基本是国有企业）那样实行供、产、销一体化管理难以操作和控制。其次，目前许多国有商业企业流动资金不足、历史包袱沉重、与集体和个体商业抗衡缺乏竞争力，难以建立长期稳定的工商关系,“专营”专不起来。再次，在各管理部门存在的情况下，再层层建立一个酒类的“专管”部门，不符合国家精简机构的原则，也为国家的财力所不允许。

第三，酒类专卖不利于建立“统一开放，竞争有序”的全国大市场。多年来的事实证明，借酒类产品专卖之名，一些地方设卡盘查、罚款扣物，搞地方保护主义。同时，目前经营企业特别是批发企业数量多，经济成分复杂，清理整顿工作难度大，专卖将在一定程度上影响个体私营商业的发展，不利于繁荣市场、搞活流通。

此外，酒类生产企业的销售大多实行产销直接见面，如果实行专卖将增加流通环节，加重消费者负担。

第四，专卖不利于实现中央提出的“两个转变”。

一是专卖将加强对企业直接的、微观的干预，这不符合政府转变职能和企业转换经营机制的精神；

二是专卖不利于发挥竞争机制的作用，完全垄断的行业将使企业失去竞争意识和技术进步的动力，不利于行业经济增长方式的转变；

三是专卖不利于搞活企业。

多年来的实践说明，酒类产品好销利大的时候，商业部门就愿意要，否则就毁约。一些企业每年还要花几万元钱购买专卖发票，50元买一张准运证，但专卖部门不可能为企业开拓和保护市场。此外，酒类企业的原辅材料目前完全通过市场来调节，如果实行专卖，能否保证其价格和数量；酒类产品现在都实行产销直接见面，企业有定价权和销售对象的选择权，如果实行专卖势必打乱企业正常的生产经营秩序。其结果，必然把国有大企业捆住、搞死，起到罚优奖劣的作用。许多酿酒企业不同意实行专卖，有的酒厂甚至说：“我们对专卖的体会最深，我们就是冲破专卖发展起来的。”

第五，酒专卖不利于地方经济的发展。酒在贫困地区和少数民族地区具有脱贫致富、多种经营的作用，如果把酒搞死了，会对社会稳定有影响。要考虑缩小东西部差距问题。专卖不利于调动地方的积极性，也不符合国务院《关于加快发展中西部乡镇企业的决定》。

第六，专卖不可能解决酒类产销存在的问题。当前实行专卖的行业（如烟草等）同样存在着假冒伪劣、走私、税收流失等问题。酒比烟的情况复杂得多，即使对酒实施专卖，也收不到专卖的效果。因此，对酒类行业存在的问题要解决，应该综合利用法律、经济、行政的手段，而不应采取专卖这种极端的方式。

此次调研的基本结论之一是：简单地恢复过去的酒类专卖管理方式已不适应新形势，简单地照搬烟草专卖的模式也不合时宜。产销合一的酒类管理方式是市场经济发展到一定阶段的合理模式，但过渡到这种模式需要多方面创造条件。这就是酒类专卖难以恢复的根本原因。

源/华夏酒报

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